性交易管理方式 需要擴大參與審議
文／彭渰雯
中山大學公共事務管理研究所副教授
朱彥柔 婦女新知基金會數位典藏專案主任
立法院院會於11月4日 三讀通過《社會秩序維護法》修正條文，授權地方政府規劃「得從事性交易之區域」。雖然內政部長江宜樺曾公開喊話，表示地方政府應聆聽各方意見與民眾心聲，不要預設拒絕專區的立場，但迄今全台各縣市政府除了基隆市長張通榮表示願意積極研議外，其餘縣市政府首長皆以「顧及市民觀感」、「民風淳樸」、「未形成共識」等理由迴避爭議，拒絕規劃性交易合法地點與管理辦法。因此，我們首先要肯定基隆市長對規劃性交易相關自治條例的正面回應，以務實的心態面對性交易對地方管理的挑戰。
然而，根據張通榮市長在基隆市議會質詢中表示，他將「積極透過區公所徵詢各方看法，邀集民政處、交旅處、社會處等單位一起研議，意見彙整再行專案討論，看設在什麼地方才合適。」我們認為前述「徵詢各方看法」的具體作法為何，將是此一政策方案能否具備正當性與可行性的關鍵，因此特別提出呼籲，期待基隆市政府讓此議題的討論過程充分公開，並廣邀各方利害關係人參與，讓立場衝突的利害關係人持續進行對話與溝通。
我們可以從荷蘭海牙市研擬地方性產業管理政策的經驗，來說明不同利害關係人的參與討論為何重要。荷蘭於2000年修法讓性交易的第三人（老鴇、房東等）合法化，但對於第三人的具體管理方式，則類似目前我國社維法的規定，交由各地方縣市政府訂定。由於這項新的法律帶來「制度與道德的真空」，沒有人真正知道要如何面對這種全新的政策情境，因此海牙市政府列出了所有與此法令相關的當事人，包括警方、檢察官、公民代表、性工作者、業者等，並且建立一個公開的討論平台，具體討論應當如何管理。這些長期被國家排除的性產業參與者，在政府展現誠意邀請下，提供其實務經驗和在地知識，作為深入瞭解問題複雜性與多面性的參考意見，也讓政策的修訂結果更貼近現實與可落實。
透過這樣民主審議過程產出的管制條例，其執行成果又如何？短期來看答案是好壞混合的。雖然警方評估海牙性產業區域週邊的犯罪活動，驟減為修法前的六分之一，公共安寧問題也因為性產業設定歇業時間而改善許多，但也出現了在立法過程中未曾預料的負面作用：如紅燈區的剝削因為業者自律合作而減少的同時，街頭徒步區卻增加了許多非法性工作者。表面看來，參與式決策似乎無法預先防範一些負面效應，但決策程序擴大參與之最大意義，在於增加了海牙地區性產業領域內不同行動者的互信關係，而這樣的信任是重要的社會資本，是後來海牙得以持續調整、修補政策執行缺失的重要基礎。
海牙的性交易政策制訂經驗是很具啟發性的，而其成功秘訣就在於擴大參與、透明公開和社會對話，而不是僅讓行政部門與傳統代議體制的民意代表關起門討論「設在哪個地方才可行」。這樣的參與式審議決策途徑，對於今日社會愈來愈多的爭議性政策課題格外重要，因為爭議型的政策制訂很難「一次到位」，勢必要透過不斷的檢討、修正與微調，漸進發展出較好的政策。而不同意見與黨派的民眾之支持、理解和信任，是政策得以持續調整的重要基石。
我們期許基隆市政府能看見海牙立法經驗的重點，仔細思考如何擴大決策過程的民主審議成分，廣泛邀請各方當事人與關心的民眾（而不是僅通知里長），透過平等參與的對話，釐清與確認彼此可接受的地點與方案，並建立社會信任。此外，我們也呼籲其他所有縣市政府，不應在沒有任何公共討論之前，就斷然排除討論的機會。這種迴避爭議與對話，只知道維持現狀的作法，反映了執政者的缺乏擔當，不僅無法解決與性交易攸關的人權、性別、公衛與治安等許多問題，更錯失了深化地方民主治理與社會資本的契機。
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